生态环境治理的核心是处理环境与发展之间的关系，以实现可持续发展。本文揭示，传统工业时代形成的生态环境治理思维，更多的是建立在环境保护与发展之间相互冲突的传统工业化发展范式和发展理论基础之上。不仅环境保护与发展之间存在两难关系，当代人与后代人之间在资源分配上，以及国与国之间在分担全球环境责任上，均存在两难关系。这样，传统工业时代的生态环境治理思路，更多的就只能是通过技术进步和提高治理效率来扩大两难冲突的折中空间，难以从根本上解决环境与发展的关系问题。生态文明思维下的生态环境治理，则是通过新发展理念及相应约束条件的改变，促进发展范式的根本转变，形成环境保护与发展之间相互促进的关系，进而实现各国从环境负担分担转向机遇共享的共赢关系，以及实现当代人与后代人的共赢。

　　本文为中国社科院重大课题“现代治理体系和治理能力现代化”和创新工程项目“生态文明范式下的经济学理论与政策研究” 研究成果。作者感谢张定胜教授及课题组同事的意见和建议。

　　工业后建立在“高物质资源消耗、高碳排放、高环境代价”基础之上的传统工业化模式，促进了生产力的飞跃，前所未有地推进了工业文明进程，但也带来了包括气候变化在内的不可持续危机。目前，有130多个国家承诺在21世纪中期左右实现碳中和或净零碳排放。这些国家的年排放量和经济总量，占全球碳排放和GDP的比重均为90%左右，占全球人口比重为85%左右。更为重要的是，这些国家中约70%为发展中国家1。这意味着，发展中国家的经济不必再像工业化国家那样走一条“先高排放、再减排”的传统发展路径，而是有可能实现低碳起飞。全球范围的碳中和共识与行动，标志着工业后建立的传统工业化模式的落幕和一个新的生态文明绿色发展时代的到来。

　　但是，传统的生态环境治理，很大程度上正是建立在传统工业化模式和发展理念基础之上。在传统工业化模式下,不仅环境保护与发展之间相互冲突，各国之间在全球环境保护责任上也更多的是零和博弈，当代人和未来人的利益也存在两难。相应地，生态环境治理的思路，就是如何最大限度地通过技术进步或管理效率提升，来扩大环境与发展之间的折中空间，以实现更高水平的经济发展。在全球环境治理方面，更多的是各国如何公平分担全球环境保护的负担。在代际之间，就是要求当代人对子孙后代负责，减少当代人对资源的占用或对环境的破坏。这一思路体现在Brundtland报告对可持续发展的定义上，即在满足当代人需求的同时，不牺牲后代人满足其自身需求能力的发展。

　　正如爱因斯坦指出，“我们不能用过去导致问题的思维来解决这些问题”。显然，如果不根本改变环境与发展相互冲突的关系，这种折中空间就会非常有限。而且，即使由于技术进步和管理效率提升一时扩大了折中空间，随着时间的推移，这种模式累积的环境后果也终会爆发。因此，生态环境治理必须从不可持续的传统工业文明转向生态文明思维。生态文明概念下生态环境治理的根本思路是通过在政府、企业、消费者等主体之间建立良性互动，将传统工业化模式下环境与发展之间相互冲突的关系转变成相互促进的关系，以推动发展范式转变，实现“人与自然和谐共生”的现代化，以及全球共享繁荣。

　　本文旨在提供一个概念性框架，揭示传统工业化思维和生态文明思维下生态环境治理逻辑的本质区别， 以及不同实现机制和新的政策含义。接下来的第二部分对生态环境治理的历史及相关研究文献进行评述，揭示其存在的局限，以及为什么要从传统工业文明思维转向生态文明思维；第三部分揭示传统工业文明概念下的生态环境治理思路及其局限，以及在这种概念下为什么无法解决可持续问题；第四部分用一个概念性框架，揭示生态文明下新的生态环境治理机制；第五部分是对相关问题的讨论；最后是简短的结语。

　　20世纪中叶开始，传统工业化模式带来的生态环境危机引起广泛重视。1972年，联合国首次召开环境与发展大会，通过了《联合国人类环境会议宣言》，呼吁各国政府和人民为维护和改善人类环境、造福后代而共同努力。此后，环境与发展关系成为主要的世界性议题。2015年9月25日，联合国可持续发展峰会在纽约总部召开，峰会正式通过17个可持续发展目标（SDGs）。但是，这17个目标之所以长期得不到实现，并不是因为人们过去没有意识到这些目标的重要性，而是因为这些目标在传统工业化模式下相互冲突。如果不彻底转变发展模式，就难以建立起17个目标之间相互促进的关系，SDGs目标的解决也就困难重重。

　　但是，标准经济学似乎并未对如何认识环境与发展之间的关系提供很好的理论和应对方案。影响最深远的是所谓环境库兹涅茨曲线（EKC），认为环境和发展之间呈现倒U型趋势，当经济发展到一定水平，环境就可以得到改善治理（Grossman and Kruger, 1995）。这也成为“先污染、后治理”政策以及全球环境治理的主要理论依据。但是，这种被很多人奉为圭臬的理论，并不是经济发展的规律（UNEP，2011; Stern, 2010）。

　　虽然生态环境问题正引起越来越多经济学家的关注，且生态、环境、资源等经济学分支学科也已建立，但生态环境问题远未纳入主流经济学分析范畴。根据 Polasky等(2019), 目前从事可持续发展研究的主要是自然科学家。以发展经济学为例，2019年Esther Duflo教授因为对发展经济学的突出贡献获得诺贝尔经济学奖，其一项重要实验研究就是如何激励农民使用化肥（Duflo, Kremer and Robinson, 2011）。化肥农药的大量使用正是造成所谓“现代”农业不可持续的重要原因。发展中国家的农业发展，需要避免“先污染、后治理”的 老路。由于消除贫困是联合国17个可持续发展目标（SDGs）的首要目标，其研究也被视为可持续发展研究的 一部分。

　　在处理环境问题时，经济学家更多的是将环境问题作为标准经济学的一个应用和分支领域。这方面最有代表性的是气候变化研究。典型的思路是，通过估算全球应对气候变化的成本与收益（Cost and Benefit Analysis , CBA），得出一个所谓的最优全球温室气体减排量，然后各国再通过气候谈判决定各自的减排量，并建立相应的国际合作机制（Nordhaus ,2019）。减排的好处被定义为因气候变化造成的未来损失的减少（Social Cost of Carbon）。这种思路具有传统工业时代的典型特征，即减排与发展相冲突，当代人与后代人的利益相冲突，各国之间的利益也相互冲突。这种思路下得出全球最优减排度为3℃的结论（Nordhaus , 2019），同《巴黎协定》及主流科学家的意见相去甚远，其研究方法也受到广泛争议（Stern, 2016; Stern and Stiglitz, 2021; Weitzman, 2011）。这种争论不只是一个简单的模型参数大小的问题，背后更是涉及基本的理论问题。实际上，减排是一个“创造性毁灭”过程（Creative Destruction），有可能使经济从一个结构跃升到一个新的更有竞争力的结构，从而减排的好处就不只是未来损失的减少，更有可能是大量新技术和朝阳产业的出现。比如，新能源替代化石能源、智能电动车替代燃油车等（Zhang and Shi, 2014;Zhang, 2014）。

　　现有关于生态环境治理的文献，很多集中在机制设计层面。关于环境治理问题，最有影响的就是“公地悲剧”（Hardin, 1968）。根据Hardin(1968)，解决公地悲剧有两个途径，一是将公地的产权清晰或私有化，二是实现国有化。科斯定理被广泛用于环境经济学（Coase，1960)，即在没有交易费用的情形下，资源最优配置与产权的初始分配无关。但是，由于界定和执行产权同样也需要花费成本，外部性不可能真的被消除。根据（Cheung, 1970），最优外部性程度取决于外部性的危害和消除外部性的成本之间的有效折中。这意味着， 随着时间的累积，狭隘经济视角下的最优环境选择，终会突破科学意义上的阈值，带来灾难性后果。比如，即使每年温室气体排放都按照所谓最优排放量排放，但累积超过一定阈值，气候变化仍会加速恶化。

　　Ostrom（2009）的研究则显示，解决环境治理的思路，不只有这两条路线。人类实际上有比标准理论提出的远要复杂的激励结构和能力来解决各种社会困境。她指出，过去可持续环境政策制定的主要目标，是如何设计一套制度来引导自利的个体行为。但是，大量的经验研究显示，公共政策的核心目标，应该是推动那些激发人们最好的一面的制度的发展。Ostrom(2009)提出的Institutional Analysis and Development框架分析表明，这些公共资源区域的人们往往会通过自我组织形成一个有效的公共资源（Common Pool Resources） 的治理结构（Schoon and Cox, 2018）

　　由于环境问题背后根本上是发展范式的问题，而工业后建立的发展范式和研究范式很大程度上又是传统工业时代的产物，简单地将现有标准理论应用到生态环境领域难以真正解决可持续发展危机。必须从这些危机出发，对经济学包括价值理论和分析视野在内的一些基本问题进行重新反思和拓展。如果不彻底转变发展范式，使环境与发展之间的关系由过去的相互冲突转变为相互促进，就难以从根本上建立起有效的生态环境治理。

　　在环境与发展之间关系的认识和实践上，中国走过了一条艰辛的探索道路。早期认为，社会主义国家没有环境问题。后来发现，社会主义也有环境问题，但认为社会主义的优越性可以解决环境问题。改革开放后， 在经历了经济高速发展带来的环境全面持续恶化后，认识到传统发展模式同环境难以两全。党的提出生态文明概念，强调以科学发展观实现环境与发展的兼容。后，不仅生态文明概念被赋予新的内涵，还被写入宪法、党章，成为“五位一体”总体布局的一部分。认识的重大转变带来行动上的重大变化。中国环境保 护力度空前加大，并在环境和发展两方面都取得显著成效，初步形成“越保护、越发展”的发展方式（张永生， 2020a）。

　　从规模和速度而言，中国可以称得上是传统工业化模式最大的受益者。但是，为什么中国却率先提出生态文明，并坚定不移地走绿色发展之路？背后的原因在于，建立在“高碳排放、高资源消耗、高生态环境破坏” 基础之上的传统工业化模式，其外部成本、隐性成本、长期成本、机会成本、福祉成本高昂，经济增长不可持续。与此同时，以新能源、电动汽车、5G等为代表的新兴绿色经济的快速发展，带来了大量的绿色机遇。这使得中国坚定不移地转向生态文明和绿色发展。

　　中国生态文明治理体系和治理能力现代化，就是建立环境与发展之间相互促进的关系，以实现可持续发展目标。具体表现在三个层面。一是国内层面。就是将传统工业化模式下环境与发展之间相互冲突的关系转 变成相互促进的关系，以走出工业文明下的“现代化悖论”，实现“人与自然和谐共生”的现代化和中华民族的永续发展。二是国际层面。实现“人与自然和谐共生”的现代化，中华民族的伟大复兴就不只是中华民族的复 兴，也是全世界的一个重大发展机遇。各国在国际环境治理上，就可以从过去的各国负担分担转变为机遇分享。三是在代际层面，当代人与后代人福祉提升可以做到帕累托改进，后代人福祉的改进不一定要以降低当代人福祉为代价。

　　传统工业化模式的本质特征，决定经济发展与生态环境在一定程度上相互冲突，故生态环境治理的思路，更多的就是扩大两难折中的空间。传统工业化模式更多集中在物质财富的大规模生产和消费，以高物质资源投入、高碳排放、高生态环境代价为特征，经济活动对生态环境、社会、文化等方面的影响则未得到充分考虑。一些经济上投入产出效益很高的经济活动，往往以破坏生态环境和文化社会为代价，具有高外部成本、 隐性成本、长期成本、机会成本和福祉损失。而且，工业化的组织逻辑，更多的是依靠大规模和单一生。