全球锂资源供应面临大国竞争意识加剧、资源民族主义兴起等诸多全球性问题。本文总结了锂资源全球治理体系演变的3个阶段的典型特征，剖析了锂资源全球治理体系的现状，揭示了锂资源全球治理体系面临的现实困境，提出中国参与锂资源全球治理体系建设的3点建议：依托新一轮找矿突破战略行动，在国内国际双循环中提升锂资源安全保障能力；积极参与锂资源全球规制的制定和实施，在构建适应新时代特征的全球治理体系过程中提升其在国际市场上的影响力和话语权；加强金融体系建设以及风险管理，积极推动国内锂期货市场的发展。
随着全球气候行动的深入推进和各国能源绿色低碳转型的迅速发展，锂资源作为电池正极材料的主要原料，已成为众多利益相关方关注和博弈的焦点。为了实现碳中和的目标，主要经济体如美国、欧盟等已通过立法来推进汽车电动化的规划。同时，中国也提出了到2035年实现公共领域用车全面电动化的计划。然而，想要推进电动汽车的普及，需要部署大量电动汽车和储能材料，这意味着未来将需要消耗大量的锂矿等资源。
基于不同的情景，研究者们对未来锂资源的需求进行了预测。预测结果表明，未来锂资源的供应与需求之间存在巨大缺口。其中，Maisel等预测到2040年锂的需求将超过2021年产量的8倍，而根据国际能源署预测的结果显示锂资源在2040年的需求将超过2021年需求量的42倍。同时，2022年的统计数据显示，全球锂矿的勘探预算达到4.7亿美元，几乎是2021年的2倍，创下历史最高纪录。尽管大量资金已迅速流入锂资源的勘探、投资和开发领域，然而，锂矿石和盐湖的建设周期通常为3~8年。如果缺乏适当的协调和引导机制，新产能的释放可能无法跟上需求的增长。盲目的投资更可能导致大量高成本的矿山投入使用，提高生态环境面临的压力。
事实上，全球锂资源供应面临诸多全球性公共问题。一方面，锂资源空间分布的不均以及生产、加工和消费分离的格局，加大了实现全球锂资源有效配置的难度。另一方面，复杂的国际形势格局，尤其是以“美国优先”思想为代表的贸易保护主义和资源国资源民族主义的兴起，阻碍了经济全球化的高效发展。因此，全球亟须建立锂资源全球治理的协调机制，这不仅关系着锂产业的健康发展，也关系着全球气候行动和能源绿色低碳转型的实现。
虽然联合国全球治理委员会在1995年就已经提出了全球治理概念，但是矿产资源领域的全球治理理论研究仍相对薄弱。部分学者对矿产资源领域全球治理现状、问题和机制进行了梳理，同时马哲等从价值、主体、客体、机制、效果5个核心要素出发，构建了矿产资源全球治理的要素理论框架。但是锂资源的大规模应用时间较短，锂资源全球治理更是一个全新的话题，已有的研究主要集中在锂资源的可持续发展以及环境、社会和治理（ESG）等问题上。
因此，本研究基于马哲等提出的矿产资源全球治理要素框架，在梳理锂资源全球治理体系演变基础上，剖析锂资源全球治理体系，探讨锂资源全球治理体系面临的现实困境，并提出中国参与锂资源全球治理体系建设的建议。
通过对消费国和生产国的主要政策变化、锂资源企业和相关国际组织的发展以及锂的价格机制变化等相关事件的梳理，可以将锂资源全球治理体系的演变分为3个阶段（图1）。
第1个阶段为技术积累阶段（1940—1997年）。作为自然界最轻的软质碱金属，锂资源大规模商用是从航天业开始的。在进入冷战时期之后，由于发现高浓缩度的锂6可以用于核武器的装料，各国开始关注锂资源，并进行大规模开采。从20世纪70年代到1990年中期，锂主要用作助熔剂，主导了锂的主要应用市场。这个阶段锂资源主要来源于硬岩锂，美国为主要的锂资源生产国。
第2个阶段为全球治理萌芽阶段（1997—2016年）。冷战结束之后随着经济全球化的逐步发展，锂产业也开始全球化并迅速壮大。1997年，智利化学矿业公司（SQM）在阿塔卡玛盐湖卤水提锂方面率先实现技术突破，使得碳酸锂生产成本大大低于矿石提锂，推动了盐湖提锂的生产。在此影响之下，以锂辉石等硬岩型锂为原料的部分工厂开始逐步停产。同时，随着电子产品的快速发展以及锂电池的突破，锂资源的消费量开始快速上涨。智利境内的盐湖锂开采迅速发展，逐渐成为全球主要的锂资源生产国。南美部分国家也开始逐步尝试将锂矿山收归国有化，限制锂矿山的转让。在这个阶段，由于盐湖提锂技术需要大量的水资源，锂业公司与当地社区的水资源矛盾以及环境矛盾开始积攒。
第3个阶段为锂治理机制复合体快速发展阶段（2016年至今）。随着对气候危机认识的逐渐深入，能源转型成为一个越来越紧迫的问题。电动汽车产量和消费量的迅速上升，导致锂资源的供需矛盾迅速加剧，推动了锂价的迅速上涨。巨大的利益推动了拉美地区资源民族主义的抬头，加快推进实现矿山的国有化进程。而在非洲地区的锂资源丰富国家，开始禁止锂资源的原矿出口，要求在当地建立冶炼企业，企图以资源供给换取产业升级。对于资源消费国，他们不仅希望获得低价资源的供应，还企图掌握整个产业链，与资源生产国的矛盾逐步加剧。同时，大国竞争和博弈也是这一阶段重要的特征，美国在致力于构建排除中国的供应链，加拿大根据新通过的《加拿大投资法》要求3家中国矿产企业剥离在加拿大的锂矿资产。在这一阶段，随着全球公识的崛起，各类非政府组织开始成立，积极参与锂资源的全球治理机制。此外，各大期货市场逐步推进锂期货的发展，锂资源的价格机制开始逐步金融化。
锂资源全球治理体系是指为解决锂资源在产业链及供应链中所产生的各类全球性公共问题，以维持全球锂资源配置体系的正常运行，由相关利益方广泛参与，所形成的一系列正式和非正式的国际规则和制度安排。本研究构建的锂资源全球治理核心要素框架，主要包括主体、客体、规制、价值和效果5个方面（图2）。效果是对整个全球治理体系的评估，未在图2中展示。
主体是制定和实施全球规制的组织机构。锂资源全球治理的主体包括国家政府（资源国和生产国、消费国）、国际组织、金融机构和生产加工企业等。客体是指锂资源领域所面临的跨越国界的全球公共问题。当前面临的全球治理客体主要包括锂资源产业链和供应链安全、可持续发展、投资和贸易公平、手工和小规模采矿、开采和加工标准、价格机制等。规制是由各类治理主体针对客体所制定的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、倡议、程序。围绕着相应的客体，不同的治理主体已经通过制定管理政策和标准、发起治理倡议等方式在锂资源全球治理体系中发挥着积极作用。
价值是指锂资源全球治理所要达到的目标，必须基于全球公共利益，既充分考虑长期的代际公平，又要协调好当前经济、安全、公平和可持续性4个要素关系，构建一个均衡、公平、有序的锂资源全球治理体系，实现锂资源的可持续供应和消费。效果是指对锂资源全球治理绩效的评估，通过构建评价指标体系以回答锂资源全球治理得怎么样的问题。
全球锂资源储量丰富，根据美国地质调查局数据，2022年全球锂资源储量约为2600万t，开发中的锂资源以盐湖卤水型、伟晶岩型和沉积岩型为主。但不同锂资源类型的禀赋、开发方式和提取技术会影响到开发成本，全球具备经济开采价值的资源有限。王安建等绘制了全球锂资源供需格局，结果显示，目前全球锂资源的开发主要集中于南美“锂三角”地区和澳大利亚，其产量占比接近全球的85%；中国和非洲具有较大的资源潜力；在欧洲等其他地区也有一定的资源量（图3）。资源国作为全球锂资源治理体系的重要组成部分，其制定的政策和法规将制约着锂资源的开发利用进程。为了明晰资源国政策可能对锂资源投资开发市场产生的影响，本文重点总结海外主要锂资源国政策演变和现状（图4）。
在南美地区，资源民族主义兴起，资源国有化风潮对锂资源的开发产生较大阻碍。（1）智利锂资源开发历史悠久，从1962年就开始集中开采阿塔卡玛盐沼，1983年通过修订《矿业法》和《采矿特许权组织法》将锂资源作为战略资源纳入国家政策管理，限制其特许权的转让。在2022年新总统上台之后提交的新宪法草案里，要求国家对所有矿山和矿物拥有绝对的控制权，锂也在其中。虽然修宪失败，但是一直试图推行成立国家锂业公司等方案推进锂资源的国有化战略。智利目前新推出的法案明确提出政府要持有锂矿权51%的股份。（2）玻利维亚资源丰富，资源禀赋好，但是长期的资源国有化政策以及动荡的形势，限制了资本和技术的进入，目前玻利维亚的锂资源开发程度不高。2006年，玻利维亚的矿山和冶炼厂就开始了国有化，限制外资进入，更是在2008年明确提出锂资源“百分百国有化”的口号。2017年，玻利维亚成立玻利维亚锂公司，负责全境盐湖锂的开发。目前玻利维亚主要通过与中国企业联合体合作开发境内的2座盐湖，并建设2座电池级碳酸锂提取工厂。（3）墨西哥在尝试推行锂资源国有化方案。2018年，墨西哥总统就停止了锂矿特许权转让，并启动修宪进程。2022年的新《矿业法》规定国家控制锂勘探、开采和使用，要求公司将锂资源的控股权让渡给政府。阿根廷的投资环境相对自由，但是阿根廷国内也在尝试对锂资源进行国有化管理。2020年曾提交法案，要求将锂作为战略性资源，提议成立国有企业参与锂行业，2023年再次提交了法案，要求宣布将锂列为国家战略矿产，试图修改矿法和矿业投资法。阿根廷目前面临高通货膨胀的问题，这将导致在该国进行锂资源开发投资项目的运营成本增加。未来如果阿根廷加入了美国自由贸易协议，将会吸引欧美企业的大量进入，导致企业的竞争增加。
在其他地区，如非洲，虽然很多国家拥有一定的锂资源潜力，但是非洲的基础建设条件差，和经济风险高，问题严重，还存在恐怖袭击的困扰。同时，非洲资源国为了谋求产业链的升级，开始在不同程度上要求外国投资者在当地建立锂盐加工、正极材料、锂电池甚至电动车厂，以资源供给换取产业升级。2022年末，津巴布韦颁布了《2022年基本矿物出口管制（未加工含锂矿石）令》，禁止出口含锂矿石或任何未经加工的锂矿。此后更是加大了管理，在新出台的《2023年基础矿产出口管制（未加工基础矿产）令。